Bartłomiej Grubich

Dla współczesnej cywilizacji charakterystyczna jest ogromna niecierpliwość. Wiele książek mówi o tym, jak w błyskawiczny sposób ulepszyć życie: w trzydzieści dni zdobyć pracę i miłość, w rok – pieniądze i sławę. Dla tych, którzy nie wierzą w cudowne recepty, pozostaje rzetelna wiedza na temat narzędzi, które wymagają znacznie więcej wysiłku, lecz dają szansę na realną i długotrwałą poprawę jakości życia zarówno naszego, jak i współobywateli. Właśnie takiej tematyce poświęcona jest książka dr. Piotra Uziębły pt. „Demokracja partycypacyjna”.

Autor podejmuje w niej kwestie dotyczące prawnego kształtu demokracji bezpośredniej w dzisiejszym świecie. Ogranicza się przy tym do poziomu ogólnokrajowego, pomijając funkcjonowanie demokracji partycypacyjnej na poziomie lokalnym. Nie jest to zarzut, ponieważ mimo takiego zawężenia tematyki książka i tak podejmuje trzy bardzo rozległe aspekty badawcze. Na pierwszy z nich składa się zdefiniowanie pojęć demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej oraz ukazanie ich genezy. Już samo pojęcie demokracji bezpośredniej okazuje się niejednoznaczne. Można negować jej istnienie w dzisiejszym świecie, można też uznawać ją za powszechną (ponieważ teoretycznie każdy może wykonywać funkcje publiczne). Podejścia te omawia Uziębło, wybierając jednak koncepcję inną, kompromisową. Za demokrację bezpośrednią uznaje te formy udziału zbiorowego podmiotu suwerenności bądź też jego części w realizacji władzy publicznej, które wiążą się z możliwością podejmowania przez tegoż suwerena ostatecznego rozstrzygnięcia, nie mającego szansy na jego wzruszenie przez inne organy publiczne, z organami przedstawicielskimi włącznie.

Taka definicja odzwierciedla współczesną sytuację polityczną, w której mamy do czynienia z rozstrzyganiem większości spraw publicznych za pośrednictwem reprezentantów wyłonionych w wyborach, natomiast demokracja bezpośrednia jest jedynie uzupełnieniem demokracji przedstawicielskiej. Gdzieś pomiędzy znajduje się demokracja semibezpośrednia, która zakłada aktywny udział części lub wszystkich obywateli w procesie podejmowania decyzji, lecz ostateczne słowo należy do organów przedstawicielskich.

Autor w pierwszej części książki podejmuje także kwestię historycznego rozwoju form partycypowania mieszkańców w sprawowaniu władzy. Począwszy od starożytnych Aten i Rzymu, poprzez Szwajcarię i Stany Zjednoczone XIX wieku, Uziębło pokazuje, choć bardzo ogólnie, zmienność tego, co dzisiaj nazwalibyśmy demokracją bezpośrednią: zarówno pisane lub niepisane zasady jej dotyczące, jak i ich praktyczne zastosowanie. Tę część książki kończy typologia współczesnych instytucji demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej, w ramach której omówione zostały różne rodzaje i formy m.in. zgromadzenia ludowego, inicjatywy ludowej, referendum, plebiscytu, weta ludowego.

Druga część książki poświęcona jest przeglądowi rozwiązań prawnych, dotyczących demokracji partycypacyjnej w różnych krajach. Jak pisze autor, kryteria wyboru takich a nie innych państw obejmują z jednej strony praktyczne wykorzystanie instrumentów demokracji bezpośredniej, z drugiej – oryginalność danej regulacji prawnej. Stąd pojawiają się tutaj Szwajcaria, Francja czy Urugwaj (zwany „Szwajcarią Ameryki”), lecz także Filipiny, Mongolia, Liberia czy Botswana.

Ostatni rozdział książki dotyczy funkcjonowania demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej w Polsce. Z racji małej liczby narzędzi bezpośredniej partycypacji obywateli na poziomie ogólnokrajowym, opisano tu przede wszystkim teorię i praktykę stosowania referendum oraz obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Uzupełniono to uwagami na temat prawa petycji i wysłuchania publicznego.

Książka Piotra Uziębły ma w założeniach wskazać odpowiedzi na dwa pytania. Po pierwsze, jak w różnych miejscach świata wygląda prawna podbudowa partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy na poziomie ogólnokrajowym. Po drugie, w jaki sposób jakość narzędzi demokracji bezpośredniej wpływa na częstotliwość i sposób ich wykorzystania. Niestety, pod tym drugim względem czytelnik może czuć się nieco zawiedziony. Brakuje w „Demokracji partycypacyjnej” rozdziałów typowo syntetycznych, podsumowujących materiał zebrany przez autora. Szczególnie widoczne jest to w drugiej części książki, gdzie przedstawiono formy realizacji idei partycypacji w 27 krajach. Sam w sobie materiał jest ciekawy i – co szczególnie ważne w przypadku tego typu prac – rzetelny, poparty przepisami, przykładami czy literaturą, przede wszystkim prawniczą. Jednak „chłodnym” i precyzyjnym opisom mechanizmów demokracji bezpośredniej w poszczególnych krajach nie towarzyszą wnioski, zebrane w choćby krótkim podsumowaniu. Niewątpliwie pomogłoby to w odbiorze książki.

Inną kwestią jest to, że odpowiedź na drugie pytanie postawione przez Uziębłę, z wykształcenia prawnika, jest na gruncie samego tylko prawa niemożliwa. Demokracji nie można sprowadzić do koncepcji prawnej, tak jak nie można jej analizować ograniczając się do narzędzi i języka ekonomii, jak chciał tego np. Schumpeter. Tego typu podejścia zapominają o tym, że demokracja nie jest czymś danym, w formie konkretnych przepisów, do których w sposób bierny dostosowują się obywatele. Jest raczej kompetencją wyrosłą z systemu kulturowego i społecznego, a dopiero później – prawniczego i już politycznego sensu stricte. Z tego też względu jakościowy rozwój systemu politycznego nie przyniesie realnej zmiany, jeśli nie pójdzie za nim rozwój obywateli na drodze edukacji demokratycznej. Demokracja nie różni się od innych ustrojów politycznych tym, że daje szczęście, lecz tym, iż relacje pomiędzy władzą a obywatelami są w jej ramach przede wszystkim wzajemne. W tym cały problem z demokracją, że musi być ona odpowiednio kształtowana, ale musi też kształcić. Najlepsze nawet prawo, z rozbudowanymi narzędziami demokracji bezpośredniej, nie „uczyni” demokracji w społeczeństwie biernych jednostek. Stąd powyższe pytanie, choć wartościowe i ciekawe, wydaje się być postawione w złym kontekście.

Oczywiście nie przekreśla to wartości samej książki, która broni się choćby przez wspomnianą już rzetelność. Jej główną zaletą jest to, że umożliwia spojrzenie na różnorodność systemów i rozwiązań polityczno-prawnych na świecie. Jest tu więc miejsce choćby na kgotla, czyli formę lokalnego zgromadzenia ludowego, funkcjonującą w Botswanie jako pozostałość z czasów plemiennych – stanowi ona formę dialogu władz państwowych ze społecznościami lokalnymi. Jest też miejsce na dziesiątki różnych odmian referendów, inicjatyw ludowych, które w każdym kraju, choć podobne, wyglądają zawsze inaczej. Książka Uziębły pokazuje to, równocześnie poddając w wątpliwość sens bezpośredniego przenoszenia rozwiązań politycznych, nawet wyjątkowo skutecznych, z jednego kraju do drugiego. Zawsze należy uwzględnić lokalne czy regionalne realia społeczne i kulturowe.

Na przykład początek demokracji bezpośredniej w Szwajcarii, gdzie mechanizmy partycypacji obywatelskiej są obecnie najbardziej rozwinięte, nie wziął się z tego, że ktoś zapisał je w konstytucji, a następnego dnia funkcjonowały bez problemu. Autor podkreśla również, że instytucje demokracji bezpośredniej mogą być formą legitymizacji reżimów autorytarnych, jak to było w przypadku Grecji czy Portugalii. W drugim z tych państw w 1933 r. za pomocą referendum obywatelskiego przyjęto konstytucję proklamującą Nowe Państwo (Estado Nuevo). Z 1,2 miliona osób uprawnionych do głosowania – w tym po raz pierwszy w Portugalii także części populacji kobiet, tzn. mających średnie wykształcenie oraz będących głowami rodzin – 720 tysięcy było za zmianami, przeciw 6 tys., a 480 tys. uprawnionych nie oddało głosu. W ten, w pełni demokratyczny sposób, ustanowiono nowy, niedemokratyczny ustrój. W praktyce realna władza polityczna przekazana została w ręce premiera António de Oliveiry Salazara, zadeklarowanego zwolennika silnego, autorytarnego państwa. Jego dyktatura doprowadziła do ograniczenia praw obywatelskich i politycznych oraz osłabienia demokracji i społeczeństwa obywatelskiego.

Najciekawsza w „Demokracji partycypacyjnej” wydaje się jednak część trzecia, poświęcona Polsce. Niestety, już sama struktura rozdziałów wskazuje na stopień partycypacji Polaków w podejmowaniu decyzji politycznych na poziomie centralnym. Dr Uziębło dużo miejsca poświęca teorii prawnej, dotyczącej uczestnictwa obywateli w życiu publicznym poprzez referenda czy inicjatywy ustawodawcze, niewiele natomiast – praktyce. Ta jest bowiem jak dotąd sporadyczna.

Ostateczny kształt mechanizmom demokracji bezpośredniej nadała konstytucja RP z 1997 r. W art. 4 ust. 2 czytamy, że „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. Zdaniem Uziębły i większości konstytucjonalistów, zapis ten jasno wskazuje, iż w Polsce mamy do czynienia z demokracją przedstawicielską, uzupełnioną przez bezpośrednią i semibezpośrednią (podobnie jest w większości państw na świecie).

W konstytucji zawarto również ogólną regulację dotyczącą referendum. Jej rozwinięcie w zakresie zasad i trybu przeprowadzania nastąpiło po sześciu latach, w postaci ustawy o referendum ogólnokrajowym. Termin jej przyjęcia nie był przypadkowy. Jak pisze Uziębło, bezpośrednią przyczyną uchwalenia wspomnianej ustawy stała się konieczność przeprowadzenia referendum akcesyjnego do Unii Europejskiej. I dodaje: Niestety jednak, wyraźnie można zaobserwować, że cały kształt ustawy został zdeterminowany właśnie przez to konkretne głosowanie ludowe. Uważam nawet, iż uzasadnione jest stwierdzenie, że została ona przygotowana tak naprawdę wyłącznie po to, aby dać szansę na skuteczne przeprowadzenie powyższego referendum i akceptację ratyfikacji traktatu akcesyjnego.

Referendum stało się zatem mechanizmem demokracji bezpośredniej nie ze względu na dobro wspólne czy jakość rozwiązywania problemów publicznych, lecz na użytek zaledwie jednej sprawy. Konsekwencją tego są zapisy prawne pozbawione racjonalności, a wręcz pod znakiem zapytania stoi ich konstytucyjność. Przykładowo, w przypadku głosowania dwudniowego, po pierwszym dniu obwodowe komisje wyborcze mają obowiązek podania informacji na temat liczby wydanych kart do głosowania. Oznacza to de facto ujawnienie frekwencji, a więc możliwość oszacowania, jaka jest szansa na uznanie wyników referendum za wiążące (wymagane do tego jest wzięcie udziału w głosowaniu co najmniej 50% uprawnionych). Uziębło precyzyjnie wylicza różne budzące wątpliwości rozwiązania, obliczone na zwiększenie frekwencji we wspomnianym głosowaniu. Można tu wymienić nieuzasadnioną opcję wydłużenia czasu referendum z jednego do dwóch dni czy też niedopracowaną możliwość tworzenia komisji wyborczych w domach studenckich. Niestety, prawo pisane pod konkretną sytuację zazwyczaj źle funkcjonuje w dłuższej perspektywie…

Nieco dwuznaczne jest również przyznanie fundacjom i stowarzyszeniom prawa do udziału w kampanii referendalnej w mediach publicznych. Widać tu bowiem w sposób wyraźny, że po raz kolejny ustawodawca kierował się partykularnym interesem, związanym z referendum akcesyjnym, chcąc stworzyć możliwość dostępu do czasu antenowego dla całej grupy organizacji proeuropejskich, których znaczenie niekiedy było zupełnie marginalne – wyjaśnia autor książki. Konsekwencją tego jest sytuacja, gdy partie, które otrzymały w poprzednich wyborach niecałe 3% poparcia, a więc ponad 100 tysięcy głosów, nie mają w trakcie kampanii referendalnej dostępu do mediów publicznych, natomiast niektóre stowarzyszenia mające piętnastu członków i brak szerszych wpływów społecznych – prawo takie posiadają. Dlatego też przyjęta regulacja ma charakter ewidentnie dyskryminujący, a tym samym jej konstytucyjność wydaje się być wątpliwa – stwierdza Uziębło. W przypadku referendum akcesyjnego opinia publiczna była dość jednogłośna, a z perspektywy czasu – i wyników późniejszych sondaży – kwestia wejścia do Unii Europejskiej nie budzi już większych kontrowersji. Jednak to samo prawo będzie obowiązywało również w przypadku ewentualnych kolejnych referendów w sprawach niekoniecznie jednoznacznych.

Inne problemy są natomiast widoczne w przypadku inicjatywy ludowej. Obywatele mogą dzięki temu narzędziu zgłaszać projekty ustaw, które są następnie rozpatrywane przez Sejm na równych prawach z propozycjami innych podmiotów posiadających inicjatywę ustawodawczą (rząd, parlamentarzyści, prezydent). Oznacza to, iż w Polsce mamy do czynienia z inicjatywą ludową pośrednią, gdyż ostateczna decyzja dotycząca przyjęcia lub odrzucenia projektu należy do organu przedstawicielskiego, a nie do obywateli. Od czasu wejścia w życie ustawy, która umożliwiła wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez wyborców, a więc od roku 1999 pojawia się około siedem komitetów inicjatywy ustawodawczej rocznie (łącznie zgłaszano ich powstanie sześćdziesiąt trzy razy) – informuje dr Uziębło. Tryb zgłaszania obywatelskich projektów ustaw obarczono jednak dużą liczbą wymagań, co sprawia, że w praktyce wykorzystanie tego mechanizmu jest bardzo ograniczone. Zdecydowana większość dotychczas zawiązanych komitetów nie poradziła sobie z zebraniem w określonym przez ustawodawcę czasie wymaganych 100 tysięcy podpisów obywateli uprawnionych do głosowania. Tylko osiemnastu komitetom udało się wprowadzić swój projekt ustawy do rozpatrzenia w Sejmie. Jak zwraca uwagę autor „Demokracji partycypacyjnej”, prawie wszystkie z nich miały oparcie w znaczących organizacjach politycznych lub społecznych. Przykładowo, obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz kilka innych projektów ustaw dotyczących bezpośrednio konkretnych kategorii pracowników pochodziło ze środowisk związków zawodowych (przede wszystkim OPZZ). Bez instytucjonalnego wsparcia organizacji studenckich nie udałoby się zebrać podpisów na rzecz zmian w systemie ulg w opłatach za przejazd środkami transportu zbiorowego. Podobnie sytuacja wyglądała także w przypadku innych obywatelskich inicjatyw ustawodawczych. Powody tego są proste. O ile dla takich organizacji zebranie wymaganych podpisów nie wydaje się jakimś szczególnie skomplikowanym wyzwaniem, o tyle inicjatywy oddolne, które powoływane są ad hoc, przez osoby nie mające powiązań organizacyjnych, niejako z góry skazane są na niepowodzenie. Stąd też inicjatywa ludowa staje się często narzędziem nacisku politycznego, szczególnie ze strony opozycyjnej. Zdecydowanie mniej zręcznie jest bowiem Sejmowi odrzucić projekt obywatelski, poparty przez dziesiątki tysięcy wyborców, niż odrzucić projekt ugrupowania opozycyjnego, wniesiony jako projekt poselski – czytamy.

Stawia to pod znakiem zapytania realną „bezpośredniość” tego typu elementów demokracji. Szczególnie, że konkretne przykłady są w tym względzie bezlitosne. Uziębło podkreśla mianowicie, iż żadna w pełni oddolna inicjatywa nie zakończyła się powodzeniem. Tylko dwa projekty miały odbicie w uchwalonej później ustawie (dotyczyły zakazu prywatyzacji lasów oraz dopuszczalności importu niesortowanej odzieży używanej). W pozostałych przypadkach albo projekty upadały, w związku z tym, że Sejm dwóch kolejnych kadencji nie rozpatrzył projektu, ewentualnie poprawek do ustawy wniesionych przez Senat, względnie zostały uchwalane w wersji w istotny sposób odbiegającej od propozycji złożonej przez obywateli (chociażby projekt nowelizacji prawa farmaceutycznego, który został przyjęty w wersji idącej w zupełnie odmiennym kierunku) – wylicza autor książki. Kiedy dodamy do tego niejasności prawne dotyczące finansowania komitetów oraz innego typu luki czy nieprzemyślane decyzje dotyczące procedur inicjatywy ludowej, sprawa demokracji semibezpośredniej wygląda niezbyt optymistycznie [o problemach obywatelskich inicjatyw ustawodawczych obszernie pisaliśmy w „Obywatelu” nr 35 – przyp. red.].

Podsumowując trzeba podkreślić, że pomimo różnorodności instytucji demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej obecnie istotne znaczenie mają wyłącznie referendum, a także pośrednia inicjatywa ludowa. Co więcej, nawet i te instytucje nie są powszechnie wykorzystywane – ocenia Uziębło. Czy w związku z tym należy porzucić wszystkie rozwiązania demokracji partycypacyjnej i uznać demokrację przedstawicielską za oczywistą (by nie rzec: wyłączną) formę polityczną, dziś i w najbliższej przyszłości? Oczywiście, że nie, co dość przewrotnie unaocznia recenzowana książka. Otóż wymieniając liczne wyraźnie błędne lub choćby wątpliwe zapisy prawne, autor wskazuje, że można je wyeliminować. Ponadto w całej „Demokracji partycypacyjnej” przewija się wiele wątpliwości czy niejasności, które należy prędzej czy później poruszyć w debacie publicznej. To np. kwestia tego, czy umożliwić głosowanie za pomocą tradycyjnej poczty; czy sens mają dwudniowe wybory; czy głosy nieważne w referendach mają być uznawane za głosy „przeciwko”, do czego de facto prowadzą aktualne ustalenia.

Zupełnie inny zagadnieniem, wymagającym prawdopodobnie osobnej książki, jest to, jak nowoczesne technologie, przede wszystkim Internet, wpłyną na możliwości i „jakość” partycypacji obywateli. To kwestia otwarta, choć Internet jest i będzie zawsze jedynie narzędziem, które samo w sobie nie zbawi żadnej demokracji, a w najbliższej przyszłości nie zastąpi nawet tradycyjnych instytucji demokratycznych.

Warto sięgnąć po książkę Piotra Uziębły. Nie pozwoli ona zrozumieć samej idei demokracji, nie jest także formą poradnika, jak korzystać z jej instrumentarium. Niewątpliwie jednak daje rzetelny obraz partycypacji obywatelskiej na poziomie centralnym – z perspektywy prawnej. Szczególnie wartościowy jest ostatni rozdział, poświęcony demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej w Polsce, wskazujący na to, co dobre i na to, co złe we współczesnych regulacjach mechanizmów takich jak referendum, inicjatywa ludowa czy prawo petycji. Skoro większość osób wskazuje na demokrację jako na najlepszy z dotychczas wymyślonych systemów politycznych, warto być wobec niej konstruktywnie krytycznym. I uznawać ją za coś zmiennego, co samo w sobie niekoniecznie daje nową, lepszą jakość. Jako podsumowanie warto tutaj przywołać słowa autora „Demokracji partycypacyjnej”: Nie można dopuścić, aby rozstrzygnięcia podejmowane były ponad głowami mieszkańców, gdyż to będzie oznaczać kres prawdziwej demokracji. Zasadniczym jest więc ciągłe modyfikowanie kształtu normatywnego instytucji demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej, w kierunku, który nie pozwoli na stwierdzenie, że lud jako zbiorowy podmiot suwerenności będzie traktowany jedynie jako pewna fikcja prawna, idea, mająca służyć wyłącznie legitymizacji władzy w państwie.

Bartłomiej Grubich

Piotr Uziębło, Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Wydawnictwo Centrum Badań Społecznych, Gdańsk 2009.
Cała książka, objęta licencją Creative Commons – Użycie Niekomercyjne, jest bezpłatnie udostępniona na stronie internetowej wydawcy

Tekst ukazał się w magazynie „Obywatel” nr 3 (50)/2010